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凤县脱贫攻坚和三联两包共同行动简报2018年第4期(总第67期)
发布时间:2018-03-06 11:39  来源:脱联办  【字体: 】  浏览次数:
  

【编者按】为更好地借鉴兄弟省市“三变”改革经验,西安市于近日邀请贵州省六盘水市市委副书记,市政法委书记魏雄军同志,在西安市委中心组学习报告会上作了《六盘水市“三变”改革探索与实践》专题报告。魏雄军同志围绕“三变”改革的背景、做决、重点、体会等方面,介绍了该市通过推进“三变”改革,使农民在“耕者有其田”的基础上,逐步实现了“耕者有其股”,形成了“无物不股,无奇不股、无事不股,无资不股、无人不股”的创新模式,实现了增加农民收入、优化农业结构、解放农村生产力的成功实践,现将《陕西脱贫攻坚》(第一百四十三期)魏雄军同志专题报告予以全文刊发,供县级有关部门负责人和各镇党政主要领导及分管领导借鉴。

六盘水市 “三变” 改革探索与实践

受六盘水市市委书记王忠、市长李刚同志的委托,向大家汇报一下六盘水“三变” 改革工作,和大家一起来学习党的十九大关于“三农”和农村改革的有关精神。

一、“三变”改革的背景

要说“三变”改革的背景,先要说六盘水是一个什么样的城市。六盘水是一座三线工业城市,上世纪60年代,在毛主席“好人好马上三线、备战备荒为人民”的号召下,全国十万大军汇聚六盘水,经过50 多年的艰苦创业,逐步形成煤、电、钢、材为支柱产业的新型工业城市。六盘水是一座山地特色城市,全市97%的国土面积为山地和丘陵,平均海拔1400-1900米之间,全省海拔最高的在我们这里。六盘水是一座生态休闲城市,森林覆盖率达53.94%,负氧离子接近3 万个每立方厘米,夏天只有19℃,被称为“中国凉都”和“南国冰雪城”,夏天避暑、冬季滑雪、四季康养,带动了旅游业的井喷发展。

这三个方面的基本市情,为我们推动农村“三变”改革提供了基础和条件,这些既是发展的机遇,也是发展的短板。2014年,市委在党的群众路线教育实践活动中开展了 “四找”活动,当时我们 “三农” 战线也分析了面临的问题和挑战,主要有五个方面:一是农村经营体制遇到新挑战。“分”得充分、“统”得不够的问题越来越突出,一家一户的农民无法形成社会化的大生产、 更难以形成产业链。农村资源分散、资金分散、农民分散,难以适应现代农村经济规模化、组织化、市场化的发展需要,二是加快脱贫攻坚遇到新挑战。2014 年,我市还有50. 99万贫困人口,贫困发生率19.55%,分别比全国和全省高出12.55%、1.55%。三是城乡融合发展遇到新挑战。六盘水城乡二元结构突出,2014 年城乡收入比为3.12:1,农村居民人均可支配收入为6791元,其中工资性收入占大头,而财产性收入很少。四是发展山地高效农业遇到新挑战。山高坡陡、耕地破碎,462万亩耕地中25 度以上的坡耕地接近一半,石漠化面积占国土面积的1/3,农业生产条件不太好。五是乡村治理遇到新挑战。过去,我们农村集体经济不发达、积累少,部分村级组织软弱涣散,村级组织没有话语权,村级管理主要靠行政手段。留守妇女、留守儿童、空巢老人等社会问题突出,村民积极性没有充分调动。

我们感到,上述这五个问题不仅在我们贵州,在西部其他地方也是普遍面临的难题和挑战。2014年,为落实省委、省政府的决策部署,市委出于壮大村集体经济的角度,结合基层的实践创造,探索提出了“资源转股权、资金转股金、农民转股民”的“三变”改革,这是“三变”改革的前身,也是改革的第一阶段,探索试点阶段。第二个阶段:整市推进阶段(2015年3月—2015年11月)。2015 年3 月全国“两会”分组讨论时,我们市委书记向汪洋副总理汇报了“三变”改革,引起了汪洋副总理的关注。会议还在召开之中,我们在家里立即起草了有关指导文件,同时给国家有关部委上报了汇报材料。考虑到“三转”改革和纪委的“三转”有雷同,我们把“三转”改革改为“三变” 改革。汪洋副总理当年5 月在汇报材料上作了重要批示,指出“三变”似有值得更深层次上考虑其价值的意义,后来两年内又作了四次批示,为我们深化改革指明了方向、注入了动力。第三个阶段全省推进阶段(2015年12月一2017年8月)。2015 年11月27日,习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调:要通过改革创新,让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来,让资源变资产、资金变股金、农民变股东,让绿水青山变金山银山,带动贫困人口增收。为全面落实总书记的重要指示,我们将农村“三变”改革固化为“资源变资产,资金变股金、农民变股东”。随后,省委、省政府主要领导到六盘水蹲点调研,对我们落实总书记重要指示多次提出明确要求。由此,“三变”改革在全省21个县试点基础上向88个县全面推开。2017年“三变” 改革写入了中央一号文件,获得中国“三农”十大创新榜样。第四个阶段:国家试验阶段(2017年9月至今)。今年9月,六盘水被农业部批复为“全国农村改革试验区”,主要承担“三变”改革任务:省委、省政府于11月底在六盘水召开了启动大会,标志着三变改革正式上升为国家战略。

二、“三变” 改革的做法

三变改革的基本做法主要有三点:

第一,推进资源变资产,让沉睡的资源活起来。具体来说,有三种类型:一是土地等自然资源“活化入股”,通过“三变”改革,将资源确权给农民,农民不仅可用土地入股,还可用树木、河流等入股,如此一改,农民就有了自己的资产。二是集体经营性资产“量化”入股。在推进清产核资的基础上,我们采取两种方式,或将这些集体资产直接入股、或量化到村集体组织成员身上,让他们从中获得收益。三是技术技艺等资源“物化”入股。六盘水有44 个少数民族,有苗族蜡染、有水城农民画、有布依盘歌,有些还是非物质文化遗产,但这些技艺有作品没商品、有价值没价格、有欣赏没市场,大多是到舞台演一演、到北京展一展。将技术技艺等资源入股,成为我们“三变”的一变。

第二,推进资金变股金,让分散的资金聚起来。关于财政扶贫资金,我们进行了全面清理,在不改变资金使用性质和用途的前提下,将能变的变进来。现在省里财政扶贫资金政策很好,把这一块下到县这一级,规定30%用于扶贫产业,其中30%以上用于“三变”改革。关于社会资金,一方面,六盘水是煤炭工业城市,一批煤老板完成了资本积累,前两年煤炭产业不景气,有的急需转型;另一方面,市里搞农业产业调整推出了“3155”工程,出台了奖补政策,对进到猕猴桃、刺梨、茶叶等产业的社会企业给予补助,拉动了社会资金进入到农村。全市通过财政资金的杠杆作用,撬动68.18亿元社会资金,放大效应达到1:8。关于金融资金,开发了“特惠贷”、“三变贷”等金融产品。在“特惠贷”资金入股上,一定要加强监管,坚决防止入股的企业挪用到其它非农领域,改变资金的使用性质,更要防止企业跑路,所以这里面入股的企业要慎之又慎、严而又严,最好是有政府背景的平台公司或企业,或者是很有信誉的社会企业。

第三,推进农民变股东,让增收的渠道多起来。农民怎样变成股东?可以企业带动变、合作社覆盖变、政府帮助变、自己参与变等等。实践中感到主要有两种形式:一方面,企业带动变。按照“强龙头、创品牌、带农户”的要求,积极培育壮大龙头企业,强化辐射带动作用,帮助农户整合资源入股成为股东。另一方面,合作社覆盖变,我们围绕“分散的土地怎么集中、分散的农户怎么组织”等进行探索,组建一村一社,推动农户入社定股,以人的集中带动土地的集中,大力解决“农户干不了、干不好、干了不合算的突出问题”。总书记在浙江工作期间,提出了“三社”,强调要大力推进农民生产合作、供销合作、信用合作“三位一体”,我们感到合作制是发展社会主义农村集体经济的有效形式,是社会主义公有制的重要保障,是中国特色社会主义共建共治共享的具体体现。经过几年的实践,“三变”改革出现了多种模式、多种形式,农民在“耕者有其田”的基础上,逐步实现“耕者有其股”,也就是要无物不股、无奇不股、无事不股、无资不股、无人不股。

三、“三变”改革需要把握的关键和重点

“三变”改革政治性、政策性很强,有很多方面都有一个把握的问题。在省委省政府的领导下,我们主要把握以下几个关键和重点:

第一,聚焦脱贫攻坚,明确改革目标。努力在实现“四个更多”上聚力。一是让更多贫困户参与。其一,针对贫困户没有项目覆盖的问题,在审核农业产业项目时,要把是否带动贫困户作为先决条件;其二,针对贫困户有土地不愿拿出来入股的问题,让党员、村干部带头入股,来带动他们自愿把土地拿出来;其三,针对贫困户没有企业覆盖问题,我们采取“双找”找朋友的形式, “政府帮助贫困户找企业、企业通过政府找贫困户”,最终把贫困户和企业对接到一起;其四,针对有的贫困户既无资源又无资金也不愿拿出土地的,通过异地置业、特惠贷等方式,最大限度地让贫困户参与到“三变”改革中来。二是让更多农民增收。我们算了一下,一个入股的农户,在项目产生收益前,每亩土地每年有300-800元的保底分红,这块旱涝保收、必须兑现;项目建设中,农户还可以到基地、园区打工,每天平均工资有80-100元;项目产生收成后,农户根据约定股比又可以获得收益分红,实现保底分红、务工收入、收益分红“三重收益”。三是让更多村级集体经济增长。一方面,我们用集体荒山荒坡、林地、水域和土地所有权入股,占股5%-10%,增加集体收入;另一方面,村集体利用自有资金、量化到村集体的财政资金,或闲置的房屋等资产,兴办领办经济实体,实现集体资源资产的保值增值。四是让更多农村资源增值。通过“三变”改革,实施绿色产业、绿色生态、绿色旅游、绿色就业、绿色改革,实现生态、经济、社会和旅游价值“四个价值”最大化。2014年以来,我们森林覆盖率从38%提高到53.94%,林业产值从30亿元增加到155亿元,去年,国家批准我们创建生态原产地产品保护示范城市,最近又获得了国家林权制度改革先进集体。

第二,聚焦优势产业,搭建发展平台。就拿农业产业来说,立足本地的特色,形成适度的规模,在市场上有竞争力。现在农业的结构性问题很突出,必须从供给侧结构性改革入手,把产业结构调特调优调好,在特色、规模、质量、效益上下功夫。目前,全市农业特色产业种植面积达到320万亩,比如猕猴桃酒通过了美国FDA认证,现在乡村旅游比较风行,这块也是个好产业。六盘水是工业城市,和其他地区相比,发展旅游没有先天优势,就必须要靠想,从异想天开到奇思妙想到梦想成真,从一无所有到无中生有到有中生优,关键是想不想、敢不敢。除了农业和旅游,“三变”改革还有一个可以依托的产业,就是城市现代服务业。我们中心城区钟山区搞了一个做法,就是让贫困户入股到城市或景区的停车场、商铺、集贸市场、广告位等公共优质资源,通过股份合作,把城市资源城市利益分享给、让渡给村集体或贫困户入股,实现增收。

第三,聚焦资金整合,拓宽融资渠道。这里面,有四个问题需要研究解决,第一个问题财政扶贫资金是不是真的落到贫困户头上去,这就需要量化,或量化为村集体的股金、或量化为贫困户的股金。第二个问题财政扶贫资金量化后由谁来承接,我们各区县的做法是通过合作社来承接,通过一定的程序交给平台公司来打理,相当于平台公司是我们农民的经理人。第三个问题是社会工商资本想进来,集体有资源资产,调动政府资源来投入,政府资源投入把环境做好,进而撬动社会资源参与进来,加上产业政策配套,工商资本就会随之而来。第四个问题项目的资金池怎么做大,省里设立了1200 亿的脱贫攻坚扶贫产业子基金,市里建立了400亿的“三变”扶贫产业基金,包装了一批为农民服务的好项目。现代农业必须要有现代金融的支持,“三变”改革中要设计一些金融产品,比如土地经营权抵押贷款、支农再贷款等等。

第四,聚焦经营主体,培育承接龙头。从前段时间看,我们主要采取“三个一批”来培育经营主体:一是壮大一批。对于企业体量较小、缺乏带动力的乡村,对现有经营主体采取兼并、联合、重组等方式,从政策、项目、资金、技术、管理等方面给予重点支持。二是引进一批。对于没有经营主体的乡村,我们采取多种方式和激励政策,引进实力强、信誉好、有公益心的企业,一时引不进来的县级平台公司进入。三是新建一批。我们还通过鼓励致富能手、返乡农民工、大学生等回乡兴办领办“三变”经营主体。

第五,聚焦乡村治理,激发内生动力。一是创新基层组织强统筹。在不改变行政村区划和基本职能的前提下,我们按照“六联”工作法,组建了跨省、跨县、跨乡的联镇联村党委73个,同时还探索村干部职业化,以财政补助、购买服务、入股分红等方式提高村干部报酬待遇,确保村干部工作在村、吃住在村、服务在村、矛盾化解在村,全身心服务群众。二是壮大集体经济强保障。在农村,我们深切的感受到,村这一级必须要有村级合作经济组织。通过几年努力,现在村级集体经济积累平均每村达32.7万元,村级组织在群众中的威信提升了、号召力增强了。三是完善村民管理强服务。有的村在“三变”改革中,将村民是否遵纪守法、遵守村规民约作为集体股权和公益股二次分配的重要依据,通过这些引导农民遵纪守法、勤劳致富,培育新时代农民。

第六,聚焦权益保护,严密防范风险。一是防范自然风险。我们针对特色产业可能遭受的灾害,把政策性保险和商业性保险结合起来,通过财政投入500万元农业保险资金,撬动商业保险进入农业领域。二是防范市场风险。对“三变”确定的产业,我们实行县评审、市报备的“风评”机制。另外,市、县两级财政每年各安排500万元资金用于风险补偿。三是防范法律风险。我们规范了“三变”流程,加强合同管理,组织律师、公证员团队,帮助农民规范法律手续。还组建“三变”巡回法庭和“三变”检察室,及时处理涉法涉案问题。四是防范道德风险。我们创建了农村信用评级授信体系,完善了经营主体法律治理结构,加强财政、审计、舆论和社会监督,有效防范风险。

四、推进“三变”改革的几点体会

通过三年的实践,汇总我们六盘水四个区县近300个“三变”改革试验点的做法,有些方面带有规律性,这是我们进一步深化“三变”改革的基本遵循。主要有以下八点体会。

第一,必须坚持“三变+”这个改革理念,大力弘扬改革创

新的精神。只要能够通过“三变”把资源资产盘活的,就要引入“三更”机制;只要“+”得上去的,就要叠加“三变”机制。第一部分讲的“三变+”的十二种模式,可以将“三变”+乡村旅游、+特色城镇,甚至易地移民搬迁也可以+,关键想不想+、能不能+、会不会+。

第二,必须坚持“三权分置”这个重要原则,推进土地经营权入股这个主要形式。深化“三变”改革,必须始终坚持“三权分置”这个原则。在“三权分置”的底线方面,农村的土地租赁也好、入股也好,不能改变土地的性质和用途,也不能改变绿色的本质,更不能改变土地姓农、为农、强农、富农的特征。在“三权分置”的方向方面,必须把经营权放活作为重点,把土地经营权入股作为“三变”的主要形式。“三变”改革正是通过引入市场主体的力量,将农户承包经营权的承包权和经营权分开,通过放开实现经营权的入股增值。我们有的地方还将村集体所有权也给一定股份,这样既壮大集体经济,又让所有权有所实现。关于经营权放开的问题,土地经营权放开后会不会乱,村集体和农民的资源资产在折价入股过程中会不会被低估,对于有争议、额度大的个人资产和集体资产怎么规范评估,如何防止企业和基层干部的借机寻租,出现“大户”套“散户”的现象,这些问题都很现实,需要我们一起来研究。

第三,必须坚持股份合作这个基本制度,构建有效的利益联结机制。要发展现代农业,促进脱贫致富,不把农民和经营主体的利益联结在一起,农民找不到引领的力量,经营主体找不到最广大的支撑。二者之间通过股份合作,才能联产联业、连股连心,形成命运共同体和利益共同体。这里面有个关键点需要把握,就是保底怎么算、股比怎么设置。我们现在保底算出来600元的有、300元的也有,就是根据原来这块土地上生产农作物的产值和价值,还缺乏严格的资产评估。再一个点就是股比设置怎么合理,根据生产要素在产业链上贡献的大小来合理确定占股比例,兼顾公平与效率,既要调动经营主体的积极性、又要调动农民的生产积极性,既要保护农民的利益、也要保护经营主体的利益。当然,股比设置如果不合理,可以在实践中根据合作双方意愿,再依法调整,怎么有益怎么干。

第四,必须坚持产业平台这个关键支撑,打造现代农业产业体系。产业发展一定要看资源禀赋、看产业政策、看市场需求,宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游。好产业保证好“三变”,好“三变”也能做好产业。有的专家到六盘水来看了很吃惊,说我们一二三产业结构,居然一产的比重还有提高势头,比过去还提高了4个百分点,农业增加值增速连续4年全省排第一,这说明农业也不完全是弱势产业、农业也不完全是不赚钱的产业,经营性比较强的产业也是能够赚钱的,关键是怎么干法,有没有好的机制。

第五,必须坚持“企业+基地+农户”这种运作模式,形成全要素集聚的改革合力。“三变”改革的运作模式有很多,核心的还是企业+基地+农户,其实就是资本要素、技术要素、土地要素、劳动力要素的集聚。有企业没基地不行,产业就没有支撑,有农户没企业也不行,农户就带不起来,有地也聚不起来。企业有多种类型,当前在农村急需构建多层次、宽领域的新型经营主体,形成共建共享的发展合力。目前,我们有37家平台公司、198家企业、877家合作社在“三变”改革中发挥重要作用。

第六,必须坚持“保底分红+收益分红”这种分红方式,让农民共享产业发展成果。我们有实物分红、固定分红、按比例分红、固定分红+按比例分红并行、按年限分红等多种形式。固定分红就是每年每亩土地多少钱,按比例分红就是农户、企业、村集体各占多少,按年限分红就是根据年限来递增,有的一年一增、有的五年一增,用得最多的就是固定分红+按比例收益分红这种方式。在分红模式上,特别要尊重农民和企业意愿,有些农民和企业是很有办法的,有些奇特的分配方式连专家教授都不会想到,但在实践中就发生了,就是有效的,因为农民眼见为实,分红看得见、摸得着,实实在在。

第七,必须坚持城市资源反哺农村贫困人口这个突破点,健全城乡融合发展的政策机制。“三变”改革是推进城乡融合的探索性机制,前面讲的把城市的停车场、商业门面、广告牌等优质资源让渡给贫困户入股,就是推动城市资源要素有序向农村流动、向农民流动,让农民与城市居民共享发展的利益、发展的成果。

第八,必须坚持党政主导这个保障,推动“三变”改革有序有力有效地开展。推进“三变”改革,省里坚持党委领导、政府主导,形成了省市县部门主推、经营主体主带、农民群众主动的改革格局。推进每一项改革都不容易,刚开始的时候,必然有一个不断统一思想、形成共识的过程,难免会遇到一些质疑,甚至有反对的声音。只要是看准了的,只要是中央有方向性要求的,就没有必要泄气、没有必要退缩、没有必要犹疑。改革关键在党,关键在人,关键在干部,一个好的体制机制,大道理讲得再好,培训也培训了,人跟不上也是做不好的。

各位领导,目前,六盘水的“三变”改革才刚刚起步,还存在着很多问题。比如说风险防范的问题、政策配套的问题实际分红到位的问题、股比设置合理的问题、清产核资加快的问题等等,我在媒体和这两天看到,陕西和西安在农村改革方面正进行得如火如荼,涌现出了很多好经验、好做法,比如说农村宅基地制度改革、房屋抵押贷款等方面,都非常值得我们学习借鉴。我们将深入学习贯彻落实党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,在省委省政府的坚强领导下,学习运用好陕西和西安的好经验,矢志不渝、稔中求进地深化改革,让人民群众有更多的获得感,幸福感、安全感。

[网络编辑:脱联办]